STIMME von und für Minderheiten # 56

Artikel 7 – Die verkannte "Magna Charta" der Minderheiten

von Franjo Schruiff

Die Minderheitenschutzbestimmungen des Artikel 7 sind (auch) nach völkerrechtlichen Kriterien auszulegen, also nach "Ziel und Zweck" der Bestimmungen. Den Vertragsparteien des Staatsvertrages ging es darum, für die kroatisch- und slowenischsprachigen Minderheiten Garantien festzulegen, die es ihnen ermöglichen sollten, durch entsprechende politische, strukturelle, finanzielle und mediale Beteiligung am öffentlichen Leben ihre sprachliche, ethnische und kulturelle Eigenart zu wahren.

     
 

Mit Inkrafttreten des Staatsvertrages von Wien1 am 27. 7. 1955, abgeschlossen am 15. 5. 1955 im Schloss Belvedere, hat Österreich seine volle Souveränität wieder erlangt2. Das "Zweite Kontrollabkommen", das den Besatzungsmächten bedeutenden Einfluss auf die österreichische Gesetzgebung und Verwaltung eingeräumt hatte, trat außer Kraft. Durch Artikel 20 des Staatsvertrages von Wien (Rückzug der Alliierten Streitkräfte) wurde auch die faktische Souveränität Österreichs abgesichert.

Das 50-jährige Jubiläum des Staatsvertrages von Wien wird daher heuer groß gefeiert. Denn die Österreicher feiern sich gerne selbst. Und da ist nichts zu teuer. Die sonderbarsten "Projekte" und "Kampagnen" werden hoch subventioniert. Bleiben wird davon nichts. Die meisten Aktionen wurden belächelt oder ohnehin ignoriert. Statt Millionen zu verfeiern, hätte man etwa die im Staatsvertrag vorgesehene Volksgruppenförderung auf Jahre hinaus verdoppeln können. Das hätte auch der Idee des Staatsvertrages besser entsprochen.

Aber gut. Soll sein. Der Staatsvertrag ist eben wichtig. Im Prinzip. Er enthält neben den Minderheitenschutzbestimmungen des "Artikel 7" zahlreiche andere Punkte von herausragender Bedeutung für die Entwicklung der Zweiten Republik. Die Vertragspartner garantierten etwa die Wiederherstellung Österreichs als freier und unabhängiger Staat (Art 1), die Wahrung der Unabhängigkeit (Art 2) und die Unversehrtheit der Staatsgrenzen (Art 5). Österreich verpflichtete sich im Gegenzug zur Einhaltung der Menschenrechte (Art 6), zur Gewährung von Minderheitenrechten für die slowenischen und kroatischen Minderheiten (Art 7), zur Demokratie als Staatsform (Art 8), zur Auflösung nazistischer Organisationen (Art 9) usw. Weiters enthält der Staatsvertrag Bestimmungen über die Rückkehr der österreichischen Kriegsgefangenen, über Reparationszahlungen, Regelungen der Vermögensverhältnisse zwischen Österreich und Deutschland, den Schiffsverkehr auf der Donau, über Staatsschulden und andere wirtschaftliche Fragen.

Bemerkenswert aus Sicht der Minderheiten ist Art 26. Hier werden "Vermögenschaften, Rechte und Interessen von Minderheitsgruppen in Österreich" geregelt. Gemeint waren Entschädigungen oder Rückstellungen von Vermögenswerten, die von den Nationalsozialisten geraubt oder enteignet worden waren. Faktisch ist dieser Artikel nie beachtet worden und totes Recht geblieben.

Abschließend enthält der Staatsvertrag von Wien eigene Bestimmungen zur Lösung von Streitigkeiten über die Auslegung des Vertrages, allgemeine Regelungen zu seiner Auslegung und die Möglichkeit zum Beitritt zum Staatsvertrag als "Assoziierte Macht".3

Völkerrechtlicher Bestandteil
Grundsätzlich ist der gesamte Artikel 7 als Teil eines Staatsvertrages völkerrechtlich abgesichert. Eine Änderung oder Aufhebung ist gegen den Willen der Vertragspartner nicht möglich. Vorgesehen ist auch ein eigenes Schlichtungsverfahren bei Streitfragen über die Vertragsauslegung. Dieses Verfahren kann von allen Vertragspartnern eingeleitet werden. Die Bestrebungen der Republik Slowenien, als Nachfolgestaat der Staatsvertragspartei SFR Jugoslawien aufzutreten, sind vor diesem Hintergrund zu sehen – ebenso wie die Bestrebungen der Bundesregierung, Slowenien diese Position als Schutzmacht der Kärntner (und Steirischen) Slowenen abzusprechen. Österreich will sich eben nicht vor einem internationalen Gremium für die mangelhafte Umsetzung seiner Verpflichtungen verantworten müssen. Genau diese Taktik der Internationalisierung eines Streites hat nämlich Österreich zugunsten der deutschsprachigen Minderheit in Südtirol (erfolgreich) praktiziert.

Wie heikel dieser Punkt ist, zeigt etwa die Reaktion des Nationalratspräsidenten Andreas Khol, als er in Slowenien, mitten im Staatsvertrags-Feierjahr, den Staatsvertrag von Wien als einen unerheblichen Vertrag "aus der Zeit des Kalten Krieges" bezeichnete, auf den sich im Jahr 2005 lieber keiner mehr berufen sollte. Dabei handelt es sich tatsächlich um denselben Vertrag, den wir im Inland heuer so sehr feiern sollen.

Bestandteil des innerstaatlichen Rechts
Der (gesamte) Staatsvertrag wurde vom Nationalrat im Jahr 1955 als Teil des Verfassungsrechtes beschlossen.4 Erst im Jahr 1964 wurde nachträglich festgelegt5, dass nur die Ziffern 2, 3 und 4 Artikel 7 im Verfassungsrang stehen, nicht aber die Ziffern 1 und 5. Der Verfassungsgerichtshof hat in den folgenden Jahrzehnten judiziert, dass zumindest einige Bestimmungen zur Amtssprache und zum zweisprachigen Unterricht auch unmittelbar anwendbar sind6.

Die Bestimmungen zu den zweisprachigen Ortstafeln seien hingegen nicht "unmittelbar anwendbar". Die Konsequenz ist fatal. Niemand kann sich direkt auf den Artikel 7 stützen. Die Aufstellung zweisprachiger Ortstafeln ist nicht einklagbar und nicht durchsetzbar. Genau deshalb wird etwa in Kärnten auch nach der Klärung der rechtlichen Lage durch den Verfassungsgerichtshof der gesetzmäßige Zustand nicht hergestellt. Aus politischen Überlegungen ziehen es die politisch Verantwortlichen vor, das Verfassungsrecht zu brechen – zumal sie keine rechtlichen Sanktionen zu fürchten haben. Da kann der Präsident des Verfassungsgerichtshofes noch so sehr von einer "Schande für den Rechtsstaat" sprechen.

Aus demselben Grund ließ etwa die Aufstellung der zweisprachigen Ortstafeln im Burgenland 45 Jahre lang auf sich warten. Erst den EU-Sanktionen und dem Bedürfnis der Bundesregierung nach einem "positiven Signal" war es zu verdanken, dass die Regierung aktiv wurde.

Die verweigerte Umsetzung
Aber warum wird der Staatsvertrag auch 50 Jahre nach seiner Unterzeichnung nicht endlich "umgesetzt"? Warum muss der Bundespräsident daran erinnern, dass ein Vertrag nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten enthält? Warum muss der Präsident des Verfassungsgerichtshofes von einer "Schande für den Rechtsstaat" sprechen, wenn es um die Einhaltung des Artikel 7 des Staatsvertrages geht?

Anlässlich der Ratifikation des Staatsvertrages von Wien durch den Bundespräsidenten im Jahr 1955 erklärte dieser "diesen Staatsvertrag für ratifiziert und verspricht im Namen der Republik Österreich die gewissenhafte Erfüllung der in diesem Vertrage enthaltenen Bestimmungen ...". Die Alliierten Mächte haben ihre Zusagen aus dem Staatsvertrag gegenüber Österreich relativ rasch eingehalten und umgesetzt. Bis in den Herbst 1955 war der komplette Rückzug fremder Truppen abgeschlossen. Österreich hat die Bestimmungen hinsichtlich der Demokratie und der Einhaltung der Menschenrechte ebenfalls rasch umgesetzt. Problematisch war aber von Anfang an der Umgang mit dem Artikel 7. Hier erfolgte die Umsetzung zögerlich oder gar nicht.7

Die Regierung vertrat eher die Auffassung, dass die Sache nicht so ernst zu nehmen sei. Es gab zwar einen Vertrag, aber die Verpflichtungen daraus wollte man ohnehin von Anfang an nicht wirklich einhalten. Die Legendenbildung um den guten alten Figl und seine Trinkfestigkeit, mit der er die Russen über den Tisch gezogen haben soll, zeigt ganz klar, dass man sich nicht an einen Vertrag gebunden sah, bei dem man den Verhandlungspartner von Anfang an "hereingelegt" hatte.

Dass die anderen anerkannten Minderheiten in Österreich, die Tschechen, Slowaken, Ungarn und Roma und Sinti noch weit schlechter dastehen, als Kroaten und Slowenen mit ihrer – auf dem Papier – stark abgesicherten Rechtsposition, ist daher nicht verwunderlich. Für die anderen hat niemand die Garantien des Artikel 7 verlangt. Und dennoch ist der Staatsvertrag auch für diese Minderheiten nicht unwesentlich – war und ist er doch immer wieder als Vorbild herangezogen worden. Am meisten haben die Ungarn im Burgenland davon profitiert, die etwa hinsichtlich der Amtssprache, der zweisprachigen Ortstafeln und des Unterrichts wenigstens im letzten Jahrzehnt rechtlich gleich wie die Kroaten im Land behandelt werden.

Zeitgemäße Auslegung
Die Minderheitenschutzbestimmungen des Artikel 7 sind (auch) nach völkerrechtlichen Kriterien auszulegen, also nach "Ziel und Zweck" der Bestimmungen. Den Vertragsparteien des Staatsvertrages ging es darum, für die kroatisch- und slowenischsprachigen Minderheiten Garantien festzulegen, die es ihnen – trotz des Verbleibes im mehrheitlich deutschsprachigen Österreich – ermöglichen sollten, durch entsprechende politische, strukturelle, finanzielle und mediale Beteiligung am öffentlichen Leben ihre sprachliche, ethnische und kulturelle Eigenart zu wahren. Diese Absicherung der slawischen Minderheiten war unter anderem Gegenleistung für die Aufgabe territorialer Ansprüche Jugoslawiens in Kärnten.8

Wenn aber davon auszugehen ist, dass Artikel 7 eine umfassende Garantie des Bestandes der kroatischen und slowenischen Minderheiten beabsichtigte, so ist bei jeder konkreten Umsetzungsinitiative auf diese Ziele und Zwecke des Vertrages Rücksicht zu nehmen. Das bedeutet, dass eine umfassende Zweisprachigkeit im öffentlichen, schulischen und medialen Bereich geboten ist, um eine Gleichberechtigung der kroatischen oder slowenischen Sprache mit der deutschen Sprache herzustellen.

Die Auslegung nach dem Ziel und Zweck des Vertrages gebietet auch eine interpretative Weiterentwicklung.9 Wenn es im Vertragstext heißt, dass Kroaten und Slowenen das Recht auf Versammlungen und Presse in ihrer eigenen Sprache haben, dann ist davon auszugehen, dass verständige Vertragspartner des Jahres 1955 in Kenntnis der aktuellen gesellschaftlichen Entwicklungen das Recht auf "Presse, Radio, Fernsehen und Online-Dienste in ihrer eigenen Sprache" formuliert hätten.

Ebenso wäre von den Vertragspartnern in Kenntnis der weiteren Entwicklung statt "Elementarunterricht in kroatischer oder slowenischer Sprache" festgehalten worden: "Kindergartenbetreuung, Volks- und Hauptschulunterricht in kroatischer oder slowenischer Sprache".

Die ungeahnten Möglichkeiten
Insgesamt hätte der Artikel 7 des Staatsvertrages von Wien Kroaten und Slowenen bereits ab 1955 Ansatzpunkte für einen umfassenden Minderheitenschutz geboten, der in vielen Bereichen den praktischen Auswirkungen der Südtiroler Autonomieregelungen gleichkommt.

Aus der Entstehungsgeschichte des Staatsvertrages ist erkennbar, dass auch genau dies beabsichtigt war. Die garantierte gleichberechtigte Teilnahme "wie andere österreichische Staatsangehörige" an den kulturellen, Verwaltungs- und Gerichtseinrichtungen wäre wohl als Teilautonomie mit entsprechender budgetärer Dotierung zu verstehen gewesen. Eine konsequente Durchsetzung der kroatischen und slowenischen Amtssprache hätte von Anfang an den Aufbau einer zweisprachigen Landesbürokratie erfordert. Zweisprachigkeit wäre dementsprechend Anstellungserfordernis im öffentlichen und staatsnahen Sektor geworden. Das hätte naturgemäß den Bedarf nach einer qualifizierten zweisprachigen Schulbildung und dementsprechend einem zweisprachigen Schulsystem gestärkt.

All das ist für Österreich nichts Ungewöhnliches – wurde es doch mit Italien im Autonomiestatut für Südtirol ausverhandelt, da man solche Regelungen und deren konsequente praktische Umsetzung als wesentlich für den Fortbestand der deutschsprachigen Minderheit erkannt hatte.

Auch der Verfassungsgerichtshof hat zu erkennen gegeben, dass er den Minderheitenschutz umfassend sieht und dass eine minimalistische Orientierung am Wortsinn der einzelnen Bestimmungen nicht ausreicht:

"Eine mehr oder minder schematische Gleichstellung von Angehörigen der Minderheiten mit Angehörigen anderer gesellschaftlicher Gruppen wird der verfassungsgesetzlichen Wertentscheidung nicht immer genügen können. (...) Je nach dem Regelungsgegenstand kann es der Schutz von Angehörigen einer Minderheit gegenüber Angehörigen anderer gesellschaftlicher Gruppen sachlich rechtfertigen oder sogar erfordern, die Minderheit in gewissen Belangen zu bevorzugen."10

Im alltäglichen Kampf mit Behörden und Assimilanten um jeden kleinsten Schritt wurde diese Dimension des Artikel 7 nie gesehen. Die Organisationen der Minderheiten haben sich meist auf die kulturellen und sprachlichen Aspekte des Staatsvertrages beschränkt und die ganzheitliche Sichtweise vernachlässigt. Eigentlich schade! Der Staatsvertrag gibt noch immer mehr her. Für alle.

 

Artikel 7 – Rechte der slowenischen und kroatischen Minderheiten

1. Österreichische Staatsangehörige der slowenischen und kroatischen Minderheiten in Kärnten, Burgenland und Steiermark genießen dieselben Rechte auf Grund gleicher Bedingungen wie alle anderen österreichischen Staatsangehörigen einschließlich des Rechtes auf ihre eigenen Organisationen, Versammlungen und Presse in ihrer eigenen Sprache.

2. Sie haben Anspruch auf Elementarunterricht in slowenischer oder kroatischer Sprache und auf eine verhältnismäßige Anzahl eigener Mittelschulen; in diesem Zusammenhang werden Schullehrpläne überprüft und eine Abteilung der Schulaufsichtsbehörde wird für slowenische und kroatische Schulen errichtet werden.

3. In den Verwaltungs- und Gerichtsbezirken Kärntens, des Burgenlandes und der Steiermark mit slowenischer, kroatischer oder gemischter Bevölkerung wird die slowenische oder kroatische Sprache zusätzlich zum Deutschen als Amtssprache zugelassen. In solchen Bezirken werden die Bezeichnungen und Aufschriften topographischer Natur sowohl in slowenischer oder kroatischer Sprache wie in Deutsch verfaßt.

4. Österreichische Staatsangehörige der slowenischen und kroatischen Minderheiten in Kärnten, Burgenland und Steiermark nehmen an den kulturellen, Verwaltungs- und Gerichtseinrichtungen in diesen Gebieten auf Grund gleicher Bedingungen wie andere österreichische Staatsangehörige teil.

5. Die Tätigkeit von Organisationen, die darauf abzielen, der kroatischen oder slowenischen Bevölkerung ihre Eigenschaft und ihre Rechte als Minderheit zu nehmen, ist zu verbieten.

 


1 BGBL 1955/152.
2 Robert Walter/Heinz Mayer: Bundesverfassungsrecht9. Wien 2000, Rz 83 ff.
3 Dem Staatsvertrag beigetreten sind etwa Australien, Jugoslawien, Polen, Kanada, Mexiko, die Tschechoslowakei u. a.
4 Dieter Kolonovits: Sprachenrecht in Österreich. Wien 1999: 126.
5 BGBl 1964/59.
6 Z. B. VfGH-Erkenntnis vom 12. 12. 1987, Slg 11.585, GZ G55/87,G56/87,G57/87,G58/87.
7 Theodor Veiter: Der rechtliche Status der kroatischen Volksgruppe in Österreich – de jure und de facto. In: Franz Palkovits: Symposion Croaticon – Die Burgenländischen Kroaten. Wien 1974: 230 ff.
8 Dieter Kolonovits: Sprachenrecht in Österreich. Wien 1999: 124.
9 Franjo Schruiff: članak 7 – Potribno je novo čitanje. In: novi glas 2/2000: 14f.
10 VfGH-Erkenntnis vom 5. 10. 1981, Slg. 9.224, W I-9/79.

 

Franjo Schruiff arbeitet in der Rechtsanwaltskanzlei Teicht & Jöchl in Wien.